日前，国内众多媒体转载了英国《金融时报》17日的一篇文章，声称美国暂缓批准中国工行和建行在美设立分支机机构的申请。由于文中暗示美方这一举动的原因是由于两家银行与中国投资公司的复杂关联，并且时值第四次中美战略经济对话17日在美国马里兰州安纳波利斯开幕，因此受到了各界的广泛关注，引起了国内人士的疑虑和不满。

需要指出的是，《金融时报》选择中美战略对话召开之时登载这一文章，难以否认其间有新闻记者想吸引眼球的欲望。笔者到其网站查看了原文，大意起因是《金融时报》记者从两国部分人员那里了解到美方“推迟”给工行建行发放牌照，可能是基于中投公司的缘故，然后在采访中方匿名官员时，他表达了对美方可能是以此作为战略对话筹码的不满。而此后在美方官员对《金融时报》的回应中，对方则表示因为技术原因尚未对发放牌照达成一致意见，当然中投公司或许是主要因素。

这里看到有几点问题需要注意。一是所谓“推迟”或“拒绝”发放两家银行牌照的说法，显然有些捕风捉影。自1991年以来，美国国内对外资银行、尤其是对被认为来自于“监管体制薄弱国家”的银行一直存在某种程度的金融保护主义倾向。中国银行和交通银行在美国设立分行，都幸运地赶到了1991年美国提高外资银行进入门槛之前。此后直到2007年，国内公认透明度较高的招商银行，才用了10个月时间获得了牌照。如今，工行经历了快一年的等待，建行则等了4个多月，以其更复杂的背景来看，可以预期美方对发放牌照会有长期的权衡，没有必要过分强调“推迟”一说。

二是在中美战略对话召开之际，《金融时报》进行这样的“爆料”，是否与双方的博弈有关呢？对此，一方面应该承认，在希望进一步通过资本市场深入到中国金融体系的背景下，美方自然不会轻易亮出“底牌”，会利用发放牌照的事情谋求最大的利益，每次战略对话都是这样的博弈时机。另一方面，《金融时报》文章的背后，或许也反映了部分境外金融利益集团希望“牌照事件”真正成为两国谈判的筹码，促使美联储能够通过拖延而为其从中国市场获得利益。例如，在中方最近对瑞士信贷发放了合资券商牌照后，有更多的外资投行都垂涎于这一领域。

在分析了如上问题之后，我们可以跳出情绪化的看法，抛开所谓“推迟”的新闻噱头，重点思考以下两方面问题。

首先，中国的金融开放应该避免两种极端观点。一则，在监管水平、技术条件尚未成熟的情况下，过快的金融开放会带来较大的风险。对此，无论是1997年亚洲金融危机时期的泰国，还是最近的越南，都提供了前车之鉴。换句话说，促进金融开放的最终目的，是有利于综合国力与国民福祉的提高，而非“为开放而开放”。美国作为发达国家，在这方面很具有代表性，即几乎一切政策制定都为了国内利益，为此不惜戴上“贸易保护主义”、“金融保护主义”的帽子。

二则，不可否认美国对外资银行有众多的法律约束和监管体系，从1978年的《国际银行法》，到1991年的《加强对外资银行监管法》、《1991年联邦存款保险公司改进法》，到1997年的《K条例》和近期的修改，总的来看，美国对外资银行近年来的监管，主要表现为在市场准入方面逐渐放松监管，而不断加强市场监管。虽然存在对外资银行的复杂多重监管，但不可否认美国仍然是世界上金融开放程度最高的国家之一，这种监管也可以理解为金融开放过度下的回调。反之，当前中国仍处于严重的金融开放不足，虽然这很大程度上是由于当前经济发展阶段的限制，但当前过分强调金融保护主义，显然是弊大于利的。

其次，未来的对外战略谈判应该把重点放在经济金融利益方面。我们看到，随着中国经济金融实力的迅速发展，除了在国际贸易领域，中国企业和金融机构的“走出去”也日益频繁。在此背景下，我们应该逐渐避免在国际战略谈判中，把过多的经济“筹码”来换取政治甚至国际形象利益，而应该更考虑在境外的实际经济利益。在此基础上，逐渐把对外金融开放与在外金融利益结合起来，更有效地摸索出一套获取最大国家利益的办法。我们看到，此前的金融开放是为了满足WTO承诺的要求，在今后，我国则应该以此作为支持内资金融机构“走出去”的筹码。当然，在类似中美战略对话的谈判中，或许应该逐渐增加“商人心态”，加强交流与相互理解。事实上，美国的对外政策很大程度上是国内政策的延伸，而美国政府的政策结果也是多个利益集团角力的结果，因此深入了解美国政治游戏规则，将有利于双方的合作博弈。

总的来看，笔者认为，美联储迟迟不给工行建行批牌照的原因，除了国际战略考虑，更多还是应理解为三方面。

其一，最大的原因确实是中投公司的特殊背景。目前作为主权财富基金，中投公司已经成为工行建行的实际控股股东。对此，美方存在的疑虑包括两方面，一是基于政治考虑的，即中投公司控股的银行进入美国，如果涉足敏感的贷款领域，会对国家安全造成威胁。二是基于金融安全考虑的，即美国对外资银行的股东有严格的信息披露等各类规定，以防止内幕交易等违规行为，对此中投公司在短期内显然还难以满足这些条件。

应该说，中投公司与工行建行的实际关系，属于转轨国家的特殊情况，美国人在理论上也应该理解。但基于其严格而复杂的金融法制背景来说，要简单接受这种形式上存在缺陷的外资银行，也并非容易的事情。对此，长远来看，国有商业银行的股东结构也将是制约其“走出去”的因素之一。

其二，担心中资银行的洗钱嫌疑。美国对于外资银行涉嫌洗钱一向是严厉打击，1991年美国颁布《外资银行强化监管法案》，其立法起因就是一家巴基斯坦银行被发现涉及在美洗钱。可以说，中资银行在这方面的记录并不完美，具有代表性的，是2006年中国银行开平支行洗钱案的披露。据美国司法部调查，中行开平支行三任前行长许超凡、许国俊、余振东利用职务之便，内外勾结在中行贪污、挪用银行巨额资金达4.85亿美元。他们先将巨额资金转移至设立在香港的空壳公司和数个投资账户内，并先后在加拿大和美国拉斯韦加斯赌场账户洗钱。事后，犯罪嫌疑人及其家属利用假身份来到美国，并以假结婚为手段获得美国护照。虽然这并非中资银行直接涉及洗钱，但却影响了美方对中资银行反洗钱能力的判断。同时，美方也担心中资银行如果大量进入美国，也会涉及到与国际政治有关的洗钱行为。

其三，美国允许外资银行进入的基础要素之一就是要求有较高的风险控制能力。客观地说，招商银行之所以获得牌照，除了监管部门努力之外，更主要的因素还是其风险控制能力比较突出，要高于其他中资银行，这在美国次贷危机中表现的更明显。与之相比，工行和建行虽然已经上市，但是其经营模式和风险控制能力还未发生质的改变，仍然陷在传统的“存贷怪圈”中，中间业务增长潜力有限，内部控制尚待改进，这从其国内支行屡屡发生的大案就可窥豹一斑。在此情况下，也可以理解美联储对其实际风险控制能力是信心不足的。

    总之，中资银行“走出去”是必然的，但这并非金融改革和发展的全部，也没必要过度上升到“民族大义”的高度。事实上，笔者坚持认为，在几大国有商业银行在风险控制能力薄弱、“服务公众”方面还远远不足的情况下，即使积极“走出去”，也并不能对国民福利带来多大好处。要解决这一点，除了关注中国对外金融开放、他国对中国金融开放等问题之外，更应该注意一个长期被忽略的问题，就是对内开放金融市场，组建真正的民营金融机构，把更多非正规金融纳入阳光之下，最终增加内部市场竞争活力，这才是中国金融改革的重点，也才能产生真正“理直气壮”走出去的国际性银行。